Voyons les enjeux et les ramifications dune politique de l’emploi à Madagascar. Mon idée est la suivante, la politique économique malgache depuis dix ans n’est pas la politique d’un gouvernement malgache. c’est la politique du FMI (Fonds monétaire international). Il ne faudrait pas attribuer tous les malheurs de Madagascar au gouvernement. Remontons donc le temps.

Dans les années 60. le gouvernement malgache a mené une politique budgétaire et monétaire d’une extrême prudence. Le pays n’était pratiquement pas endetté en 1972 (il ne l’était encore pratiquement pas en 1978). Le gouvernement malgache menait aussi une politique d’équilibre budgétaire, de sorte que l’épargne public était faible. Comme, par ailleurs, les gouvernants avalent le souci de relever le niveau de vie de la population. donc d’augmenter la consommation, l’épargne nationale globale était faible de même que le taux d’investissement; et lorsqu’on n’investit pas, on n’a pas de machine pour mettre entre les mains des gens qui veulent travailler, la couverture de la croissance démographique ne se faisait pas et le retard d’investissement induisait un chômage croissant.

Le coût de création d’un emploi étant très élevé dans les activités industrielles, il faut être conscient que la croissance Industrielle créera peu d’emplois. Il faudra tout à l’heure nous demander où pourront être créés des emplois?

Entre 1972 et 1978. nous assistons à une nouvelle baisse du taux d’investissement. L’administration, et plus généralement le secteur public, sont les régulateurs de l’emploi; le chômage est résorbé grâce à la création de postes administratifs ou para-publics «un peu parasitaires». Ceci augmente les dépenses des administrations et diminue l’épargne publique; le gouvernement doit augmenter les recettes pour couvrir les dépenses des administrations, augmenter les impôts. Le secteur public s’étend au dépens du secteur privé, l’épargne nationale diminue, le taux d’investissement diminue, le déficit des emplois officiels augmente. On assiste à une diminution du PIB par tête qui va en s’accélérant; Il devient urgent de lancer une politique d’investissement créatrice d’emplois.

En 1978, le Président Ratsiraka, lance la politique d’investissement à outrance. Ces investissements sont financés sur l’endettement extérieur. Le service du plan ou les services techniques étant dépassés par les événements, les investissements sont parfois mal orientés: notamment, les CUR (32 milliards de FMG investis) ne donnent pas de retour immédiat; dans ces conditions les problèmes de remboursement surgissent: il faut ré-échelonner les dettes: on fait appel au FMI pour aider l’équilibrage de la balance des paiements. Lorsque le FMI s’intéresse à un pays il fait à peu près toujours la même analyse et propose à peu près toujours la même série de mesures de politique économique: un paquet standard visant à réduire la dépense nationale. Je m’arrêterai un peu sur les analyses et les méthodes d’intervention de cette Institution.

Traditionnellement, les besoins de financement des pays en voie de développement sont traités en deux temps: dans un premier temps, on traite la question du financement du développement: on se préoccupe de la mobilisation des capitaux à long terme. Les projets de développement ne peuvent être financés que par des capitaux à long terme puisque le retour des bénéfices qui permettront le remboursement ne viendront qu’au bout de quatre ans, cinq ou davantage. Un deuxième problème de financement peut se poser: c’est le problème du maintien du niveau d’importation. Au jour le jour, il faut pouvoir importer tous les intrants et les biens de consommation nécessaires au fonctionnement de l’économie locale. Ces besoins de fonctionnement au Jour le jour sont traditionnellement couverts par des liquidités (à court terme) que l’on emprunte sur les marchés internationaux. Il y a une opposition entre ces deux modes de financement: celui des projets, c’est-à-dire du développement, et celui de la balance des paiements courants.

Au sein des Institutions internationales, la Banque Mondiale s’occupe traditionnellement du premier problème et le FMI du second. Le FMI traite le problème de l’équilibrage des paiements extérieurs en terme de stabilisation (il y a 15 ans, les politiques du FMI s’appelaient les «politiques de stabilisation»). Or, dans les années 70 où l’économie d’endettement à l’échelle mondiale s’est développée grâce à la multiplication des euro-devises, grâce au desserrement de la contrainte monétaire internationale, les déficits des balances des paiements sont devenus structurels. Les banquiers internationaux créaient des euro-devises qu’ils prêtaient à des taux d’intérêts réels négatifs. Celui qui empruntait était assuré de ne pas rembourser.

Pour le gouvernement malgache, il était intéressant de s’endetter: pour les banquiers il était intéressant de prêter puisqu’il valait mieux prêter son argent à 5% que de ne pas le prêter du tout et de subir totalement l’inflation; donc tout le monde était content. Cela fonctionna jusqu’en 1980, puis la «reaganomie» ferma les robinets de la monnaie internationale. En 1980 le dollar qui était à 4,5 FF passe à 9 ou à 10 FF: les pays qui avaient emprunté en dollar à 4,5 FF doivent rembourser à 10. Les taux d’intérêt réels deviennent positifs, et lorsqu’on ré-échelonne la dette, on la convertit en de nouveaux emprunts au taux d’intérêt du jour (positif). C’est ainsi qu’on endetté un pays.

Je vous disais que depuis les aimées 70, les déficits des balances des paiements étaient devenus structurels. Lorsqu’on a dû rééquilibrer les paiements intérieurs, lorsque la période de l’argent facile s’est terminé, il a fallu restreindre à tout prix les importations de tous les biens, des biens de consommation aussi bien que des intrants. Le chômage technique se développait parce que la capacité d’importation avait diminué. On assistait donc à une stérilisation progressive des capacités de production, une stérilisation qui pouvait devenir irréversible. Dans leurs programmes d’ajustement structurel (PAS), en règle général, le FMI et la Banque Mondiale se proposent d’éviter cette stérilisation. Faute de pouvoir importer les intrants nécessaires, les usines malgaches ont ralenti ou cessé leur production. Cette stérilisation des capacités de production menaçait de devenir irréversible, et c’est pourquoi le gouvernement malgache dut faire appel au FMI, lui demander de l’aide pour desserrer les contraintes de financement extérieur. Nous remarquerons que les problèmes financiers du court terme et les problèmes réels des moyen et long termes sont liés dans ce contexte.

Le FMI et la Banque s’associent dans ces politiques d’ajustement structurel parce que, désormais, les problèmes de développement à long terme et les problèmes de l’équilibrage des balances de paiements, c’est-à-dire les problèmes réels et les problèmes financiers ne font plus qu’un.

Quelle est l’analyse du FMI à cet égard? Le FMI ou la Banque Mondiale prétendent que l’équilibre des forces socio-polittques dans le pays a entraîné un excès structurel de la demande intérieur sur l’offre, que le pays consomme plus qu’il ne produit. Les classes moyennes urbaines ont si bien défendu leur niveau de vie que la consommation intérieure est devenue supérieure à la capacité de production, il faut, dès lors, importer la différence. Il faut également que le gouvernement donne du pouvoir d’achat à ces classes moyennes, on augmente la masse salariale en tolérant un déficit budgétaire relativement Important grâce à une politique de crédit laxiste. L’expansion de la masse monétaire à Madagascar a été phénoménale entre la sortie de la zone franc et 1980. Tout ceci provoque une Inflation à l’intérieur du pays; les prix montent, les produits locaux deviennent moins compétitifs sur le marché international, les exportations baissent tandis que les importations augmentent et le déficit de la balance des paiements s aggrave.

Que professer quand on a fait cette analyse? Les recommandations de politique économique du FMI peuvent être résumées comme suit: d’abord, il suggère un contrôle strict des déficits budgétaires: il faut réduire les dépenses en personnel, abolir les subventions à la consommation, augmenter le prix du riz, la pression fiscale, les tarifs des entreprises publiques... Le but est de réduire la dépense nationale pour faire apparaître une épargne qui financera des investissements. Il suggère également de contrôler la création monétaire, d’encadrer le crédit, d’augmenter les taux d’intérêt, de libéraliser le contrôle des changes et de dévaluer la monnaie nationale. Pourquoi dévaluer la monnaie nationale? Parce qu’ainsi les importations reviennent plus cher et ceci permet de faire reculer la consommation et d’équilibrer les paiements extérieurs. L’idée de base, je le répète, est la réduction de la dépense nationale.

Revenons à Madagascar. Que demandait le FMI en 1981? Il exigeait une réduction du déficit du trésor public grâce à un accroissement de la pression fiscale, et à une suppression des 2/3 des subventions à la consommation du riz. Le FMI demandait également une hausse de cinq points du taux d’intérêt et une dévaluation de 25%, en 1984. Il exigea une nouvelle dévaluation, la suppression totale de la subvention à la consommation du riz, la libéralisation (c’est-à-dire la privatisation) de la commercialisation du riz et du transport, une austérité budgétaire, et toute une série de mesures de restriction monétaire.

Qu’est-ce qui en a résulté? Rappelons-nous combien on payait le riz à Antananarivo en 1981. Il était encore à 60 FMG le kilo. En 1982, 140 FMG. Il est monté à 800 en 1985. Il n’y a pas eu de « rotaka », Il n’y a pas eu d’émeute. Demandons-nous pourquoi? Nous pouvons évoquer plusieurs réponses à cette question: premièrement, le gouvernement a opéré une sorte de verrouillage socio-politique. Je m’explique: sI l’on veut éviter qu’il y ait des émeutes graves, il faut faire des émeutes préventives; il faut mobiliser quelques sous-prolétaires et leur faire faire des émeutes bien contrôlées sur l’avenue de l’indépendance. Cela traumatise la population bourgeoise d’Antananarivo, lui ôte l’envie de manifester. Il y avait des émeutes préventives tous les six mois.

La seconde réponse est plus économique: les revenus n’étaient pas aussi bas qu’on l’imaginait. Les enquêtes sur les revenus des ménages à Antananarivo montrent qu’il y a une chute phénoménale des revenus: entre 1968 et 1979 ils ont diminué de 47%; entre 1979 et 1984, ils ont encore diminué de 50%. En 1981, un SMIG permettait à une famille de quatre personnes, consommant 400g de riz par jour et par personne, de consacrer à peu près 24% de son revenu à l’achat du riz; en 1985, après l’augmentation du prix du riz avant la libéralisation, elle devait dépenser 127% du SMIG ou «se serrer la ceinture». Après la libéralisation, je ne fais plus le calcul, par pudeur.

Mais ces résultats sont trompeurs. En fait, la population malgache a réussi à ajuster ses ressources et ses dépenses sans recourir aux secteurs officiels. On a vu se développer, tout au long des années 70 et 80, un secteur informel urbain; on a vu augmenter le nombre des emplois et des revenus Informels, et puis les Tananariviens ont pu acheter dans le secteur informel des subsistances à des prix moins élevés que ce qu’ils auraient payé dans le secteur moderne. Au vary mitsangana à Analakely il y a trois ans on mangeait un plat de riz avec un peu de laoka pour 150 FMG. Le coût de préparation d’un repas dans une famille était beaucoup plus élevé. On voyait donc des familles entières manger au vary mitsangana. Le secteur informel, de plusieurs manières, a permis d’amortir le choc de l’accroissement des prix, le choc de l’Ajustement Structurel.

Essayons de tirer les quelques leçons de cette expérience. J’en vois trois:

Je vais expliquer que les politiques d’ajustement structurel influencent les conditions de l’emploi à Madagascar, mais que cette influence s’exerce à travers une structure très particulière, celle de l’économie malgache. Les conséquences de l’ajustement structurel ne sont pas celles que l’on pouvait prévoir (et que prévoit ordinairement le FMI) en faisant fonctionner le modèle absolument théorique de l’économie libérale de marché. L’économie malgache n’est pas une économie de marché, non pas parce qu’elle serait socialiste, mais tout simplement parce que la plus grande part des produits fabriqués à Madagascar ne sont pas échangés sur le marché. Je poserai donc deux questions: comment le problème de l’emploi se pose-t-il à Madagascar? Et comment les Programmes d’Ajustement Structurel interfèrent-ils avec ce problème.